益阳市人民政府文件

益政发〔2017〕20号

益阳市人民政府

关于加强农村留守儿童关爱保护工作的

实 施 意 见

各区县（市）人民政府，益阳高新区管委会，大通湖区管委会，市直各单位：

为贯彻落实《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）和《湖南省人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》（湘政发〔2016〕17号）精神，促进农村留守儿童健康成长，维护未成年人合法权益，结合我市实际，现就加强全市农村留守儿童关爱保护工作提出如下实施意见。

一、总体要求

留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。做好农村留守儿童关爱保护工作，关系到未成年人健康成长，关系到家庭幸福与社会和谐，关系到全面建成小康社会大局。

（一）指导思想。全面贯彻落实党的十九大和习近平总书记系列重要讲话精神，以促进未成年人健康成长为出发点和落脚点，坚持依法保护，不断健全制度机制，坚持问题导向，强化家庭监护主体责任，确保农村留守儿童安全、健康、受教育等权益得到有效保障。

（二）基本原则。

坚持家庭尽责。强化家庭监护主体责任，监护人要依法尽责，在家庭发展中优先考虑儿童利益；加强对家庭监护和委托监护的督促指导，确保农村留守儿童得到妥善监护照料、亲情关爱和家庭温暖。

坚持政府主导。把农村留守儿童关爱保护工作作为各级政府重要工作内容，落实县、乡镇人民政府属地管理责任，强化民政、公安、教育、司法等有关部门的监督指导责任，健全农村留守儿童关爱服务体系和救助保护机制，切实保障农村留守儿童合法权益。

坚持社会参与。充分发挥村（居）民委员会、群团组织、社会组织、专业社会工作者、志愿者等各方面积极作用，通过政府购买服务等方式，建立健全社会化帮扶工作机制，着力解决农村留守儿童在生活、监护、成长过程中遇到的困难和问题，形成全社会关爱农村留守儿童的良好氛围。

坚持标本兼治。既立足当前，完善政策措施，健全工作机制，着力解决农村留守儿童监护缺失等突出问题，又着眼长远，统筹城乡发展，从根本上解决儿童留守问题。

（三）目标任务。全面建立“家庭尽责、政府主导、部门联动、群团协同、社会参与”的农村留守儿童关爱保护体系，强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等救助保护机制有效运行，侵害农村留守儿童权益的事件和安全事故得到有效遏制。到2020年，功能完备、运转高效的未成年人关爱保护体系全面建立，未成年人制度体系更加健全，社会关爱保护意识普遍增强，儿童成长环境更为改善、安全更有保障，儿童留守现象明显减少。

二、工作措施

（一）建立农村留守儿童关爱保护责任体系

1．强化家庭监护主体责任。父母要依法履行对未成年子女的监护职责和抚养、教育义务。外出务工人员要尽量携带未成年子女共同生活或父母一方留家照料，暂不具备条件的应当委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护照料，不得让不满十六周岁的儿童脱离监护人单独居住生活或交由无监护能力的一方共同生活，不得虐待、遗弃、侵害未成年人。将孩子委托他人监护照料的父母，在保障其孩子正常生活学习费用的同时，与留守未成年子女经常联系，多见面多交流，多给予亲情关爱。对于不履行监护职责的父母或受委托监护人，村（居）民委员会、公安机关和有关部门要及时予以劝诫、制止，督促其改正；情节严重或造成严重后果的，依法追究责任。

2．强化区县（市）、乡镇政府和村（居）民委员会职责。各级政府要加强对农村留守儿童关爱保护工作的统一领导和统筹协调，将农村留守儿童关爱保护工作列入重要议事日程，主要负责人亲自过问，分管负责人直接负责，帮助解决工作中存在的困难和问题。

县级人民政府要结合本地实际，制定切实可行的关爱保护政策措施，认真组织开展关爱保护行动，确保区域内农村留守儿童关爱保护全覆盖。乡镇人民政府（街道办事处）和村（居）民委员会要熟悉和掌握农村留守儿童及其家长外出务工情况和信息，建立详实完备的农村留守儿童信息台账，做到一人一档，实行动态管理、精准施策。加强对监护人和其他临时监护人员的法治宣传，明确父母监护、关爱、教育子女的职责，组织开展家庭教育培训，督促其履行好监护责任，提高监护能力。通过党员干部上门家访、驻村干部探访、专业社会工作者随访等方式，对重点对象进行核查，及时帮助农村留守儿童解决生活和学习上遇到的突出困难和问题，确保农村留守儿童得到妥善照顾和关爱保护。村（居）民委员会要定期或不定期走访、全面排查，及时掌握留守儿童家庭情况、监护情况、就学情况等基本信息，发现异常情况要及时向乡镇人民政府（街道办事处）报告。通过为农村留守儿童建立热线电话、组织视频交流等方式，帮助留守儿童与父母经常联系、保持沟通。

3．强化部门联动保护。进一步加强政府相关职能部门之间的协调配合，各负其责、各司其职、齐抓共管，形成工作合力。

民政部门要履行牵头职责，加强监督指导，积极推动农村留守儿童关爱保护与未成年人社会保护工作融合开展，使关爱保护工作更全面更有效，为乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会开展监护监督等工作提供政策指导和技术支持。要加快孵化培育社会工作专门服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织，发展壮大社会工作者队伍，加强对社会关爱服务机构参与农村留守儿童保护工作的指导。对符合救助条件的农村留守儿童及其家庭，及时纳入社会救助、社会福利政策保障范围。

教育行政部门要落实农村留守儿童义务教育阶段免费教育和教育救助政策，发挥学校关爱保护农村留守儿童的重要作用，把做好农村留守儿童关爱保护工作纳入日常校务管理、合格学校、幼儿园建设内容进行考核。支持和指导中小学校加强心理健康教育，纠正留守儿童心理问题和不良行为，确保留守儿童心理健康。积极倡导、推广“爱心妈妈”“代理家长”等成功经验，提高班主任和宿舍管理人员关爱照料农村留守儿童的能力。在农村中小学校、幼儿园普遍建立QQ、微信、电话交流平台，加强任课老师与家长、受委托监护人的沟通联系，强化人身安全防范知识教育。及时了解无故旷课农村留守儿童情况，落实辍学学生登记、劝返复学和书面报告制度。对劝返无效的，应书面报告县级教育行政部门和乡镇人民政府，依法采取措施劝返复学，确保农村留守儿童不因贫困而失学辍学。寄宿制学校要完善教职工值班制度和学生宿舍安全管理制度，丰富校园文化生活，引导寄宿学生积极参与体育、艺术、社会实践等活动。要加强学校社工队伍建设，鼓励各地中小学校建立师生关爱志愿服务团队，利用节假日和寒暑假走访农村留守儿童，进一步增强教育关爱农村留守儿童的实效。

公安部门要及时依法打击处理侵害农村留守儿童等未成年人权益的违法犯罪行为。对侵害未成年人的案件，要在第一时间出警调查，果断处置、快侦快破。加强校园安全管理和周边环境整治，指导督促中小学校、幼儿园完善人防、物防、技防措施，配合教育部门加强法治安全常识普及和预防校园暴力事件，依法严厉打击侵害未成年人的违法犯罪行为。对于父母或监护人不履行监护职责的，要及时予以劝诫、制止。要及时向乡镇人民政府（街道办事处）通报应急处置情况，配合做好农村留守儿童安全处境、监护情况等调查评估工作。要大力推进户籍制度改革，有序推进符合落户条件的进城务工人员及家属落户，为其监护照料未成年子女创造条件。依法为无户籍农村留守儿童登记常住户口，确保农村留守儿童享受相关福利保障。

财政部门要完善政府购买服务制度，将农村留守儿童关爱保护工作纳入各级政府购买服务内容。要优化和调整支出结构，多渠道筹措资金，支持做好农村留守儿童关爱保护工作。

承担农村留守儿童关爱保护工作任务的其他部门，要根据职责分工，制定具体工作方案，将任务分解到部门、到责任人。通过开展督查、召开部门联席会议、实行年度工作报告等制度，确保农村留守儿童关爱保护各项工作落地见效。

4．发挥群团组织关爱服务优势。各级妇联、共青团、工会、残联、关工委等群团组织，要将农村留守儿童关爱保护作为重要工作内容，充分发挥各自优势，积极为留守儿童提供假期日间照料、课后辅导、心理疏导等关爱服务。

妇联组织要依托妇女之家、儿童之家、儿童快乐家园、知心屋等活动场所和平台，为农村留守儿童和其他儿童提供关爱服务，加强对农村留守儿童家庭和其他监护人的家庭教育指导，引导他们及时关注农村留守儿童身心健康和学习生活情况，加强亲情关爱。

共青团组织要积极组织广大团员和青年志愿者开展多种形式的农村留守儿童关爱服务，参与完善农村留守儿童基本数据采集，推动完善农村留守儿童关爱保护机制，深化预防青少年违法犯罪工作，切实维护农村留守儿童合法权益。

工会、关工委等组织要积极动员广大职工，广大老干部、老战士、老专家、老教师、老模范等离退休老同志，协同做好农村留守儿童的关爱与服务工作。残联要组织开展农村留守残疾儿童康复等工作。

5．推动社会力量积极参与。充分发挥社会组织、慈善组织、爱心企业和爱心人士、专业社会工作者、志愿者等各方面的积极性，利用寒暑假组织留守儿童开展读书学习、心理疏导、城市体验等活动，为农村留守儿童奉献爱心。通过政府购买服务等方式支持社会工作专门服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织开展留守儿童监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务。建立留守儿童关爱帮扶机制，支持社会组织、爱心企业帮助援建爱心家园和留守儿童服务中心等关爱服务设施，举办留守儿童托管服务机构，促进全社会共同关爱保护留守儿童。加强对托管服务机构的监管，明确机构的准入门槛，推进机构的规范化、专业化建设。

（二）建立农村留守儿童关爱保护工作机制。

1．建立强制报告机制。学校、幼儿园、医疗机构、村（居）民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员对农村留守儿童受侵害行为要履行强制报告职责，任何时间、任何地点发现农村留守儿童脱离监护单独居住或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况，应当在第一时间向公安机关报告。负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。其他公民、社会组织积极向公安机关报告情况的，应及时给予表扬和奖励。

2．建立应急处置机制。对涉及有关农村留守儿童问题的报告，公安机关要及时受理，第一时间出警调查，有针对性地采取应急处置措施。强制报告责任人应协助公安机关做好调查和应急处置工作。属于留守儿童单独居住生活的，要责令其父母立即返回或确定受委托监护人，并对父母进行训诫；属于监护人丧失监护能力或不履行监护责任、监护不当的，要联系留守儿童父母立即返回或委托其他亲属监护照料；上述两种情形联系不上其父母的，要就近护送至其他近亲属、村（居）民委员会或救助管理机构、福利机构临时监护照料，并协助通知留守儿童父母立即返回或重新确定受委托监护人。属于失踪的，要按照儿童失踪快速查找机制及时开展调查。属于遭受家庭暴力的，要依法制止，必要时通知并协助民政部门将其安置到救助管理机构或者福利机构实施保护；属于遭受其他不法侵害、意外伤害或被利用、胁迫流浪乞讨的，要依法制止、实施保护；对于上述情形，要按照有关规定调查取证，协助其就医、鉴定伤情，为进一步采取干预措施、依法追究相关法律责任打下基础。公安机关要将相关情况及时通报乡镇人民政府（街道办事处）和民政部门。

3．建立评估帮扶机制。乡镇人民政府（街道办事处）接到公安机关通报后，要会同民政部门、公安机关，在村（居）民委员会、中小学校、医疗机构以及亲属、专业服务机构的协助下，对农村留守儿童的安全处境、监护情况、身心健康状况等进行调查评估，有针对性地安排监护指导、医疗救治、心理疏导、行为矫治、法律服务、法律援助等专业服务。对于监护人经济困难且符合有关社会救助、社会福利政策的，民政及其他社会救助部门要及时将其纳入保障范围。

4．建立监护干预机制。对实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童的父母或受委托监护人，公安机关应当给予批评教育，必要时予以治安管理处罚，情节恶劣涉嫌犯罪的，依法立案侦查。对于监护人性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害农村留守儿童导致其身心健康严重损害的；将留守儿童置于无人监管和照看状态导致其面临危险且经教育不改的；或者拒不履行监护职责六个月以上导致留守儿童流离失所或者生活无着的；有吸毒、赌博、长期酗酒等恶习无法正确履行监护职责或者因服刑等原因无法履行监护职责，且拒绝将监护职责部分或者全部委托给他人，致使农村留守儿童处于困境或者危险状态的；胁迫、诱骗、利用农村留守儿童乞讨，经公安机关和未成年人救助保护机构等部门三次以上批评教育拒不改正，严重影响农村留守儿童正常生活和学习的；或者教唆、利用农村留守儿童实施违法犯罪行为，情节恶劣的，其近亲属、村（居）民委员会、县级民政部门等有关人员或者单位要依法向人民法院申请撤销监护人资格，另行指定监护人。

5．建立重点时段排查机制。实施重点时段农村留守儿童伤害综合干预行动计划，采取严密措施预防控制留守儿童意外伤害。针对寒暑假、放学后时段，学校、村（居）民委员会要开展专门的安全教育，督促监护人负起安全责任。民政、公安、教育、交通运输等有关部门要建立完善重点时段留守儿童伤害风险排查、防控、报告等制度，加强检查考核，加大监管力度。通过多种形式，建立农村留守儿童应急处置、救助干预等保护机制，有效预防和控制农村留守儿童溺水、交通事故、烫伤、坠落、中毒等主要伤害事故发生，保护农村留守儿童健康成长。

6．建立信息共享管理机制。发挥电子信息管理功能，健全信息报送机制，建立农村留守儿童信息数据库。要依托现有的民政部门农村留守儿童管理信息系统和救助管理信息系统、教育部门中小学生学籍管理系统、卫生计生部门妇幼卫生信息系统、公安部门人口基础信息系统，完善农村留守儿童信息管理功能，实现信息在省、市、县、乡四级间纵向贯通，在民政、教育、公安、司法、共青团、妇联等部门间横向互联。各地要设立留守儿童关爱保护热线电话，畅通诉求渠道，落实好跟踪处置工作。将个案受理、转接处置、心理援助、家庭监护指导等纳入其中，对农村留守儿童的求助申请实行即时在线接听和登记受理。通过两个信息平台的建设，实现对留守儿童的动态管理和全天候服务，做到精准定位到村、精准识别到户、不留死角、不漏一人。

（三）建立农村留守儿童源头治理机制

1．推动农民工均等享受公共服务。加快推进新型城镇化建设，深化户籍制度改革，积极为农民工家庭提供更多帮扶支持，大力推进农民工市民化，为其监护照料未成年子女创造更好条件。支持和帮助农民工携带子女进城定居，使农民工在子女入学、医疗卫生、社会福利、住房保障等方面与城市居民享受同等待遇。符合落户条件的要有序推进其本人及家属落户，符合住房保障条件的要纳入保障范围，通过实物配租公共租赁住房或发放租赁补贴等方式，满足其家庭的基本居住需求。要保障农民工合法权益，加大对《中华人民共和国劳动合同法》等法律法规执行力度，用工单位要制定并落实农民工带薪休假等制度，使其更好地履行监护责任。

2．推进农民工子女就近入学。公办义务教育学校要普遍对农民工未成年子女开放，通过政府购买服务等方式支持农民工未成年子女接受义务教育，完善和落实符合条件的农民工子女在输入地参加中考、高考政策。加强城市中小学校建设，积极改善办学条件，提高学位承载能力，保障适龄农村留守儿童基本教育公共权利，全面落实农民工子女就地就近入学政策，使其真正融入城市学习生活。

3．引导扶持农民工返乡创业就业。全面贯彻落实国务院、省政府和市政府关于支持农民工返乡创业就业的一系列政策措施，从源头上逐步减少留守儿童数量。积极承接经济发达地区产业转移，开展就业和创业技能培训，强化农村基本公共服务，提高农村各种公共服务资源投放规模和利用效率，吸引更多的农村外出务工人员返乡创业就业。

4．倡导和谐的婚姻家庭关系。积极开展婚前教育，增强新婚夫妇的法律意识和家庭责任感；认真开展婚姻家庭辅导和家庭纠纷调解工作，减少因家庭矛盾处理不当造成未成年人监护缺失的现象；积极倡导湖湘好家风，营造和谐家庭关系。

三、保障措施

（一）加强组织领导，落实工作责任。建立健全政府主导，民政牵头，教育、公安、司法、卫生计生等部门和妇联、共青团等群团组织参加的农村留守儿童关爱保护工作领导机制，市县两级政府都要成立由分管民政工作的领导担任召集人的组织协调机构，建立未成年人（农村留守儿童）关爱保护工作部门联席会议制度，明确各部门职责，定期研究解决工作中的困难和问题，统筹协调未成年人（农村留守儿童）关爱保护工作。

（二）强化能力建设，夯实基层基础。充分发挥政府、市场和社会的作用，切实加强救助管理机构、福利机构、未成年人保护中心、寄宿制学校、妇女儿童之家等农村留守儿童关爱服务机构和阵地建设。采取争取上级资金支持、本级财政配套、民政福彩公益金资助、社会力量援助、建设单位自筹等方式，将闲置的乡镇人民政府、村（居）民委员会办公用房或学校闲置的教学场地利用起来，建设农村留守儿童关爱保护中心、留守儿童之家。已建成的村级便民服务中心、妇女儿童之家要加挂“留守儿童之家”牌子，完善服务设施；依托全市各级救助管理站设立未成年人保护中心；加强农村学前和义务教育投入，改善办学条件，充分利用现有资源建设“留守儿童之家”“爱心家园”“阳光庭院”“儿童驿站”“快乐学校”之类的关爱服务阵地，力争到2020年基本实现村级留守儿童关爱保护中心全覆盖，未成年人保护机构覆盖全市所有区县（市），达到有统一标牌、有固定场所、有完善设备、有管理人员，有儿童档案、有活动计划、有活动台账、有经费保障的目标。加强关爱服务队伍建设，配备专职或兼职工作人员，安排必要的工作经费。也可通过政府购买岗位、购买服务方式，在市、县、乡镇、村配备农村留守儿童专职工作人员，村（居）民委员会工作人员可由村儿童福利督导员或儿童权利监察员兼任，确保事有人干、责有人负。要创新关爱方式，综合采取学校寄宿、社会托管、家庭代管等管护形式，从根本上解决留守儿童成长过程中存在的突出问题。

（三）严格考核问责，确保工作落实。要建立和完善工作考核以及责任追究机制，将留守儿童关爱保护工作纳入社会综合治理考核范围，纳入未成年人思想道德建设测评体系，实行奖优罚劣。对工作不力、措施不实、失职渎职、造成严重后果的，要通报批评，责令限期整改，并追究有关责任人员的责任。对在留守儿童关爱保护工作中做出突出贡献的单位和个人，给予适当奖励。

（四）抓好宣传引导，营造良好氛围。各地要加强未成年人保护法律法规和政策措施的宣传，利用宣传栏、墙报、新闻媒体等方式开展形式多样的宣传教育活动，强化政府主导、全民关爱的责任意识和家庭自觉履行监护责任的法律意识。建立健全舆情监测预警和应对机制，理性引导社会舆论，及时回应社会关切，宣传报道先进典型，营造良好社会氛围。

各区县（市）要结合实际，制定具体实施方案，明确工作重点，强化工作措施，确保工作落地见效。对本实施意见的执行情况，市政府将适时组织专项督查。

益阳市人民政府

2017年12月23日

（此件主动公开）

抄送：市委各部门，市纪委，军分区。

        市人大常委会办公室，市政协办公室，市法院，市检察院。

 益阳市人民政府办公室　　               2017年12月25日印发