一、编制背景

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，要加快划定并严守三条红线。为推进“三线一单”的编制工作，生态环境部先后印发了《长江经济带战略环境评价工作方案》等文件，对“三线一单”编制提出了具体要求。2018年初，省政府启动“三线一单”编制工作，成立以陈文浩副省长为组长的协调领导小组，统筹推进编制工作。“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线、生态环境准入清单）编制的主要目的在于协调经济社会发展和生态环境保护的关系，为绿色发展立好总规矩，确保发展不超载、底线不突破。2018年10月9日，市生环委下发了《关于印发<长江经济带战略环境评价益阳市“三线一单”制工作方案>的通知》，明确了编制工作的总体思路、主要任务及成果、组织构架、进度安排和保障措施。

二、编制依据

主要依据是：环境保护部办公厅《关于印发<长江经济带战略环境评价工作方案>的通知》（环办环评〔2017〕83号）、湖南省生环委《长江经济带战略环境评价“三线一单”编制湖南省工作方案》（湘生环委办﹝2018﹞3号）、《湖南省人民政府关于实施“三线一单”生态环境分区管控的意见》（湘政发〔2020〕12号）、湖南省生态环境厅关于发布《湖南省“三线一单”生态环境总体管控要求暨省级以上产业园区生态环境准入清单》的函和湖南省生态环境厅下发的益阳市环境管控单元相关数据。

三、编制过程

根据省里的统一部署，我市“三线一单”编制工作在市政府统一领导下开展。2018年10月，市政府成立了以胡安邦副市长为组长的编制领导小组，并召开全市动员大会，明确任务要求。2019年4月，建立统一规范的工作底图；9-12月，明确生态保护红线，划定生态空间，建立环境准入清单；2020年1-9月，按照省级管控要求，细化我市“三线一单”成果；10-12月，完成技术审查和司法合法性审查。编制过程中，市生态环境局先后十轮征求各区县（市）人民政府和市直有关单位意见，共收到各市直有关部门、各县市区（人民政府、乡镇、有关部门）、各园区管委会等100多家单位约300条反馈意见。在此基础上，12月9日，胡安邦副市长组织编制领导小组成员单位联合会审，编制单位依据会审意见进行了修改完善。市生态环境局对各单位的反馈意见高度重视，多次组织研究，对合理的意见建议及时予以采纳，对不予采纳的意见进行说明。根据省生态环境厅要求，所有需要修改的图件以及管控要求都必须要以地方政府或相关部门已经发布的规划、规章制度、实施办法等为依据，没有依据的不予以采纳。目前，已形成“三线一单”最终成果，即《益阳市人民政府关于“三线一单”生态环境分区管控的实施意见》（含生态环境管控单元和生态环境准入清单）。

四、主要内容

（一）明确阶段目标，守好生态底线

2020年，初步确立以“三线一单”为核心的生态环境分区管控体系，生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应。

到2025年，建立较为完善的生态环境分区管控制度，全市主要污染物排放总量持续降低，水和大气环境质量持续改善，土壤生态系统功能逐步恢复，生态环境治理能力显著提升。

到2035年，建成完善的生态环境分区管控制度，全市节约资源和保护生态环境的空间格局、产业结构、生产生活方式总体形成，生态环境质量实现根本好转，基本实现环境治理体系和治理能力现代化。

（二）划定分区管控单元，明确生态环境准入清单

全市共划定52个环境管控单元。对每个管控单元分别明确定量和定性相结合的环境准入管控要求，形成全市生态环境准入清单。

优先保护单元15个，包括主要包括生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区等生态功能重要区和生态环境敏感区。原则上按照禁止开发区域进行管控，以生态环境保护为主，依法禁止或限制大规模、高强度的工业和城镇建设。

重点管控单元20个，主要包括经济开发区、工业园区、中心城区等经济发展程度较高的区域。主要是生产、生活空间和少量的一般生态空间。以生态修复和环境污染治理为主，不断优化空间布局，加强污染物排放控制和环境风险防控，进一步提升资源利用效率。

一般管控单元17个，主要包括优先保护单元、重点管控单元以外的区域。以适度开发的生产、生活空间为主，不包含生态空间。开发建设过程中按照生态环境相关法律法规进行管控。

五、主要特点

（一）注重法制保障

2019年9月修订的《湖南省生态环境保护条例》明确，省人民政府应当按照国家有关规定划定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单。县级以上人民政府及其有关部门应当将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单作为政策制定、规划编制、执法监管的依据。

（二）预留发展空间

坚持问题导向，突出差别准入、实施精细化管理。一方面把一般生态空间中的永久基本农田、耕地、允许建设区、有条件建设区、建设用地等优化调整出来，为城镇开发、农业生产留足发展空间；另一方面对生态保护红线内存在的永久基本农田、自然村落、矿业权等，提出有序退出要求。切实把该保护的保护好，该留出的发展空间留足，协调推进生态环境高水平保护和经济高质量发展。

（三）实施动态调整

把“三线一单”生态环境分区管控要求落实到国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。根据国土空间规划和生态保护红线评估调整变化情况，及时对“三线一单”进行更新和动态调整。